Por Carlos A. Abarca Vásquez
I. INTRODUCCION
La coyuntura histórica que viven hoy las sociedades Latinoamericanas suscita el escrutinio del legado de los sectores obreros, empleados públicos y otras capas sociales trabajadoras asalariadas que desde 1970 vienen rediseñando la agenda de sus ideales y nuevas formas de insertarse en las luchas políticas. En ese campo se ubica la evolución de los sindicatos del sector público estatal: Un tema que sociólogos y politólogos han abordado con denuedo, facilitando las reflexiones de otras disciplinas, especialmente, de los historiadores.
En el examen de la historia de los trabajadores del sector público como segmento de las llamadas “clases medias”, los olvidos y silencios advierten los riesgos de la improvisación y de la acción política espontánea, cuando se trata de calibrar el potencial revolucionario que portan. En particular, ahí donde el movimiento obrero y campesino ha sido desplazado de su papel protagónico por la evolución singular de estas sociedades; estrujadas como están, entre la incertidumbre de sus bienestares y la confusión ideológica sobre su identidad y futuro en relación con las clases populares.
Este ensayo quiere responder a esas preocupaciones, pensando en la formación y desarrollo del sindicalismo en el sector estatal. El tratamiento del tema es deudor en su contenido, de las hipótesis y conclusiones de otros estudios, compartidas de modo general por el autor. El texto tiene carácter de síntesis histórica, incluyendo algunas fuentes periodísticas y documentales no exploradas por otros estudios. El trabajo se enmarca en los siguientes objetivos.
- Sistematizar los cambios estructurales y los procesos que determinaron la formación de los trabajadores del sector público estatal con sus propias herramientas de lucha sindical y política.
- Relacionar variables de tipo económico y político, nacional e internacional, que justifican estudiar a los empleados públicos como parte de la sociedad y de la clase trabajadora del país.
- Proveer información clasificada y valorada con criterios de la historiografía sobre el desarrollo del sindicalismo del sector público costarricense entre 1940 y 1980.
II. EL LEGADO LIBERAL
Hacia 1914 los empleados públicos de Costa Rica debían pagar las deudas contraídas por los partidos políticos en las elecciones. Las maestras y secretarias también soportaban los rebajos de salarios, a pesar que no tenían derecho a votar. Para la campaña de 1924, Roberto Brenes Mesén y Miguel Obregón Lizano, elaboraron el precepto sobre neutralidad política del magisterio. (Monge A. y F. Rivas, 1980: 59). El Art. 72, inciso 1, de la Ley Orgánica Docente prohibió a los educadores hacer campaña electoral. La norma afectó a los empleados estatales.
El 8 de mayo de 1924 el Presidente Ricardo Jiménez sentenció: “Hay dos clases sociales a las que no se concede libre e irrestricta facultad de propaganda electoral: la de los funcionarios de justicia y la de los maestros de escuela, que ejercen también una magistratura social. Tanto los unos como los otros no deben tomar más parte en las elecciones que la de emitir su voto”. (Vargas, C. 1986: 341). Estaba fresco el recuerdo de las luchas de los maestros para derrocar la dictadura de los hermanos Tinoco en 1919.
Esas regulaciones eran funcionales al concepto de Estado como “majestad” representante de los intereses de todos los ciudadanos y clases sociales. En tal caso, sus "funcionarios" deben ser un cuerpo de agentes cuya actividad está absorbida por los intereses generales del Estado, y las preocupaciones de las personas que trabajan en él deben "sublimarse" en provecho de todos; como en la construcción hegeliana que deifica al Estado, ante el cual, el individuo debe limitar la libertad en aras de la voluntad soberana que legitima aquella institución. ( http://www.nuso.org/upload/articulos/1139_1.pdf
El encubrimiento de las relaciones de poder y dominación que evidencia ese concepto de Estado ya había entrado en contradicción con otras doctrinas políticas y, ante todo, con las primeras asociaciones y conflictos promovidos por los trabajadores del sector público al calor del nacimiento del movimiento obrero.
En 1907, en el discurso inaugural de la Biblioteca de Grecia, José María Zeledón expresó este pensamiento de hondura anarquista. “Pasó ya (…) la oscura época en que vivieron y crecieron robustos los prejuicios que circunscribían la ilustración y radicaban el talento en las llamadas clases altas; en que la ciencia era guardada en arca misteriosa, impenetrable a la mirada embrutecida de las multitudes que conforman su innata aspiración, al irritante yugo de una sabiduría providencial concedida únicamente a la casta olímpica de los iluminados. Hoy ya todos sabemos que la fuente del saber está en la tierra…” (En: Abarca V. 2003:79)
Por su parte, la investigación histórica ha rastreado el génesis de organización y huelgas en los servicios públicos. El 1 de junio de 1890 se creó la Sociedad de Ingenieros Costarricenses para impulsar estudios de matemáticas y sus aplicaciones. Entre 1867 y 1902 había al menos 70 profesionales en ese campo y la permanencia de la Sociedad coincidió con objetivos gubernamentales. El 3 de julio de 1903 el Presidente Ascensión Esquivel decretó la creación de la Facultad Técnica de la República. El número de ingenieros civiles, agrónomos, mecánicos y geómetras aumentó a un centenar en 1911 y al año siguiente la escuela técnica fue convertida en Facultad de Ingeniería.
Hubo otros casos similares. Después de 20 años de prestación del servicio, el 29 de abril de 1891 se fundó la Sociedad de Socorros Mutuos de Empleados del Telégrafo Nacional. Los impresores crearon el 9 de setiembre del mismo año la Sociedad Tipográfica de Socorros Mutuos. Los cirujanos dentistas se agruparon en 1898 para promover la creación de la Facultad de Cirugía Dental. Un año después, en enero, se fundó el Sindicato de Periodistas. Otro gremio profesional era el de abogados. Formaron la primera asociación en 1881, en 1887 consiguieron que se promulgara la Ley Orgánica del Notariado y en junio de 1900 fundaron la Liga de Derecho, con la firma de 25 abogados. En 1901 un grupo de 53 maestros, el 34% mujeres, creó la Sociedad de Economías de los Maestros.
Los conflictos laborales no estuvieron ausentes. En 1883 fueron a la huelga 59 telegrafistas en demanda de alza de salarios. En abril de 1901 suspendieron labores los tipógrafos de la Imprenta a Vapor, en la cual se editaban La Prensa Libre, El Heraldo y El Día. (Fallas M. 1983: 185-311).
Después que se clausuró la Universidad de Santo Tomás en 1888, se mantuvieron –algunas por breve tiempo- las Facultades de Medicina (1895), las Escuelas de Derecho (1891), Bellas Artes (1897), Farmacia (1897), Obstetricia (1899), Ingeniería (1903) y Cirugía Dental (1915). En la década siguiente se abrieron La Escuela Normal (1914), Enfermería (1920) y Agricultura (1926). La Escuela de Comercio “Manuel Aragón” se estableció desde 1926, con una sede regional en Limón. En 1927, el Ministro de Educación Luis Dobles Segreda informó que la enseñanza privada se impartía en 39 colegios y escuelas particulares.
Así, en el Censo de 1927 se registró el ejercicio profesional de 145 médicos, 160 ingenieros, 456 peritos y contadores mercantiles de los cuales 44 eran mujeres, y 289 tenedores de libros. La mayoría de esos oficios ya no eran “profesiones liberales” sino trabajos asalariados o a cuenta propia. El 68.1% se declaró empleado y el 16.7% administradores del Estado, incluyendo el 5.4% de directores de centros educativos.
La cifra de empleados públicos, educadores y profesionales aumentó del 2.7% de la población económica activa (PEA) en 1892, al 7.4% en 1927. El 4.8% trabajaban con el Gobierno, 1.2% profesionales y 1.4% educadores. Otra ocupación importante fue la administración. El 34.9% trabajaba en oficinas del Estado, 4% en actividades industriales y 2.6% en fincas y haciendas. El empleo público había aumentado entre 1864 y 1892, de 1.3 % al 2.7 % de la PEA. En 1927 sumó el 6.1 %. http://www.kerwa.ucr.ac.cr/bitstream/handle/10669/580/tesis%20completa.pdf?sequence=1 Según otra fuente, creció en cifras absolutas de 2.118 trabajadores en 1881, a 4.441 en 1905 y 7.173 en 1930. (Murillo, J. 1986:291)
El cambio en la conciencia social fue otro proceso relevante. Según Luis Felipe González, entre 1872 y 1883 florecieron 14 uniones de educadores y ciudadanos: “Sociedades cooperadoras de la educación y científico culturales”. Entre 1890 y 1905 unos 45 educadores y profesionales fundaron o dirigieron 36 periódicos y revistas. Expusieron con libertad ideas de contenido sociológico, de crítica al poder y a la política de oligarquías. Unos participaban en asociaciones y clubes de artesanos como el Club Juvenil “La Vanguardia”, abierto en 1908; el Centro de Estudios “Germinal” y El Ateneo de Costa Rica, en 1912. Fundaron o ingresaron en ligas nacionalistas opuestas a las inversiones de los monopolios norteamericanos en banano, minería, telegrafía, electricidad, ferrocarriles y puertos. Difundieron el ideario popular y romántico que legitimaba la lucha contra las monarquías europeas, o en torno a la revolución mexicana de 1910-1911. (Abarca C., 2005:29-33).
En el decenio 1923-1933 hubo un ascenso del movimiento artesano y obrero: de las doctrinas anarquistas, socialistas, de izquierda liberal, católicas laboristas y comunistas. El asociacionismo mutualista retrocedió y creció el sindicalismo. Unas pocas organizaciones laborales iniciaron vínculos, aún débiles, con centrales internacionales de confederaciones sindicales, movimientos antiimperialistas, ligas obreras y con la Tercera Internacional Comunista.
Partidos políticos como el Socialista, de Aniceto Montero; el Progresista, de Vicente Sáenz; el Reformista, de Jorge Volio; el Bloque de Obreros, Campesinos e Intelectuales, de García Monge; el Partido Comunista, y el Partido Agrarista, de Alberto Echandi, recogieron y canalizaron electoralmente las molestias ciudadanas, de las clases sociales y organizaciones cívicas y antiimperialistas. Las nuevas protestas habían incubado en los ciclos de auge y crisis del capitalismo, la Primera Guerra Mundial, las intervenciones miliares del ejército de Estados Unidos, el triunfo del Fascismo y el Nazismo en Europa y su expansión en América Latina.
La crisis capitalista de 1929-1933 propició el despertar de la sociedad. Surgieron tres asociaciones de estudiantes, una de los maestros –la primera había sido fundada en 1917- y otra de las mujeres. Asimismo, la Cámara de Comercio y la de Agricultura, la Sociedad Agrícola de Ahorro, cooperativas de productores de banano y la Asociación de Productores de Café. Otras entidades agruparon a patentados de licores, dueños de jabonerías y de boticas, vendedores de refrescos y de automóviles. En esa efervescencia el gobierno creó las Secretarías de Trabajo (1928), Salud Pública, la Escuela de Agricultura y la Oficina Técnica de Conciliación de Conflictos.
Y en los altibajos de la economía, entre 1925 y 1940 se crearon instituciones promotoras de un fuerte sentimiento de identidad nacional cultivado por educadores, técnicos, académicos del arte, las letras, la música y la ciencia aplicada.
Es comprensible, entonces, que en 1933 el Ministro de Educación Teodoro Picado expresara a los diputados: “El magisterio nacional que hace 20 o 30 años apenas si se señalaba en la vida del país, tiene hoy día una influencia preponderante. Es más, es ya un gran poder contralor de la acción gubernativa y el apoyo que le preste, (es) el mejor aplauso a que pueden aspirar los gobernantes, en la seguridad de que el elogio se trocaría en valiente reproche el día en que fueran indignos de la confianza del país…” (Memoria Anual del MEP. 1933. Citado en Abarca V., 2003:78). Cuatro años después, el Prof. Isaac Felipe Azofeifa observó que la enseñanza secundaria pública y privada había sido impulsora de la formación de profesionales y técnicos que constituían “la clase directora” del país.
No obstante, entre 1936 y 1946 se vivió una coyuntura de aguda lucha de clases, la cual se articuló estructuralmente con la crisis política de 1944-1947 y su explosión en Guerra Civil. En ese trance sobresale la constitución de 11 sindicatos de empleados públicos entre 1938 y 1947 en servicios de electricidad, transporte ferroviario al Pacífico, Fomento, Obras Públicas y centros hospitalarios. En el magisterio hubo varios intentos de asociación entre 1934 y 1939 que fueron reprimidos por el gobierno de León Cortés. En junio de 1941 se fundó la Asociación de Educadores Pensionados y a fines de 1942 la Asociación Nacional de Educadores. En 1944 surgió la Unión Médica Nacional
En segundo lugar, en la década 1937-1947 los empleados públicos declararon siete huelgas: 4 municipales, 2 hospitalarias y 1 en la Secretaría de Fomento, en San José. En 1946 los médicos promovieron una huelga en contra de la disposición del gobierno de ampliar a ¢ 1.000 el tope salarial del porcentaje de cotización para el seguro social. Al gremio se unieron los farmacéuticos, la Unión Odontológica Nacional, empleados del sistema bancario, del Instituto Nacional de Seguros y del Colegio de Abogados.
Hay que agregar el nacimiento y las actividades de al menos 14 agrupaciones de ciudadanos con objetivos de lucha implícitos en sus denominaciones. Entre 1939 y 1943 surgieron: La Junta Pro Inquilinato de Limón, el Comité Cívico de Oposición a la Electric Bond and Share, la Junta Nacional de Defensa de la Electricidad; la Unión de Mujeres del Pueblo, la Alianza Femenina Costarricense y la Convención Femenina de la Nueva Costa Rica; el Frente Democrático del Magisterio, el Frente Juvenil Demócrata, la Juventud Vanguardista, la Junta de Defensa Civil, la Liga Nacional Antifascita, la Unión Nacional de Organizaciones Antitotalitarias y la Sociedad de Amigos de la URSS. (Trabajo: Varios periódicos: 1943-1947)
De igual modo, la aprobación de las Garantías Sociales entre 1941 y 1943. En el Código de Trabajo se reguló negativamente el derecho de huelga a los trabajadores del sector público e incluyeron con ese rango la producción hidroeléctrica, el transporte ferroviario, portuario y las actividades agrícolas de exportación. En segundo lugar, se amparó la figura del pluralismo ideológico sindical y el funcionamiento de una o más asociaciones, coaliciones de trabajadores y sindicatos en un mismo centro productivo. Esto último, unido a la ausencia de fueros para la dirigencia sindical, devino en limitación al derecho de negociación colectiva y de huelga. Los porcentajes de trabajadores estipulados para organizarse, litigar e ir a las huelgas dieron lugar a variedad de interpretaciones que, por jurisprudencia, han sido un obstáculo al uso colectivo de las leyes laborales.
Entre 1947 y 1949 los maestros y profesores se enfrentaron entre sí en una fase de radicalización política y subversión contra el gobierno de Teodoro Picado. La ANDE se escindió al calor de la protesta patronal conocida como “la huelga de brazos caídos” de 1947. Las diferencias ocupacionales, salariales, por niveles de enseñanza y las discrepancias ideológicas sobre fines y estrategias, dieron origen a la Unión Nacional de Educadores (UNE). En ella se agrupó el sector político afín al Partido Republicano y luego desapareció en la ola represiva de la Guerra Civil. Otro sector de la ANDE recuperó el nivel asociativo con apoyo de los Ministerios de Trabajo y Educación y se inscribió con ese nombre el 28 de octubre de 1952. En el lapso surgió la Caja de ANDE, creada en 1944. http://www.apse.or.cr/webapse/01historia.htm
El 1949, el Estado empleaba 16.000 trabajadores. Al año siguiente 17.234, cifra que representa el 6.3% de la PEA, frente a un 5.5% de 1927. El segmento de maestros y profesores fue favorecido. El número de colegios pasó de 13 en 1930 a 18 en 1950 pues las administraciones de Calderón Guardia y Teodoro Picado abrieron varios liceos públicos y autorizaron colegios privados, especialmente de órdenes religiosas. En 1950, el 12.16% de la población urbana había aprobado la secundaria y la Universidad de Costa Rica cumplía una década de funcionamiento.
El Censo de 1950 reflejó el crecimiento de profesionales y técnicos; con tendencia al aumento de las mujeres en el campo educativo y de salud. Mientras en 1927, el 68.1% de esa franja laboral declaró ser empleado, en 1950 el porcentaje ascendió al 87.8, la mayoría mujeres. Aumentó la cifra de ocupados en funciones gerenciales, administrativas y directivas, el 54 % de los cuales ejercían por cuenta propia. Algunos pagaban a trabajadoras no calificadas, en funciones administrativas como oficinistas, vendedoras, aseo, mensajería y en servicios domésticos. http://www.kerwa.ucr.ac.cr/bitstream/handle/10669/580/tesis%20completa.pdf?sequence=1
III. EMPLEADOS PUBLICOS Y ESTADO DESARROLLISTA
- LA NUEVA FISONOMÍA DEL ESTADO
El proyecto de dominación que irrumpe con la Guerra Civil de 1948 tuvo como eje la mayor autonomía del Estado con respecto a la sociedad civil y su intervención en todas las áreas de su competencia, en coincidencia con un concepto burgués de crecimiento económico y transformación de las relaciones sociales, propio de la postguerra mundial. En la fase de despegue la prioridad en los años de 1950 a 1970, consistió en diversificar las exportaciones agrícolas, fomentar la producción industrial y manufacturera, y ampliar el sistema educativo e institucional. El propósito de largo plazo, es inherente a la Constitución de 1949. Su contenido político define el acuerdo entre los terratenientes, los cafetaleros, la naciente clase empresarial y los intereses de los Estados Unidos en Centro América.
La Constitución estipuló, asimismo, los criterios de gestión gubernamental, en cuanto articuló las relaciones de poder con los objetivos y tareas de las instituciones. De ahí la instauración del criterio de autonomía en esas entidades, lo cual satisfizo un objetivo inmediato: abrir el aparato estatal para la participación de otras fracciones burguesas y grupos sociales intermedios, en detrimento de las herencias del régimen liberal presidencialista. En tercer lugar, se preservó el Capítulo sobre las Garantías Sociales. Con ello se avaló los rasgos “populistas” de los gobiernos republicanos y se dio nuevo sustento a los métodos consensuales como norma de relación entre gobernantes y gobernados; y sin entrar en contradicción con la estrategia de permanente acumulación de dinero, medios de riqueza y capitales, con carácter privado.
La evolución del “modelo” transcurrió con zigzagueos si se considera a los partidos, las fuerzas políticas protagonistas y los cambios en el mercado y la política mundiales. Hasta 1960 las interferencias de los Estados Unidos en materia de gobierno tuvieron relevancia periférica. Pero en la década siguiente, el modelo de relaciones internacionales y de soberanía interna incorporó las influencias ideológicas y políticas de la Revolución Cubana, el ascenso geopolítico de los Países No Alineados y la reacción de los gobiernos norteamericanos a esos procesos: militarización de Centroamérica, represión interna, inversión industrial a través del Mercado Común Regional, Alianza para el Progreso y control transnacional del movimiento obrero y sindical. En la década 70-80 se tuvo que enfrentar, además, las adversidades del mercado: inflación, crisis energética, y las depresiones de 1973-1975 y 1979-1983.
En ese contexto, desde 1950 se aplicó en Costa Rica la descentralización de las funciones del Estado mediante un tejido de instituciones autónomas. Ello supuso una administración pública amplia y diversa ante la demanda de nuevas necesidades, servicios comunes y de aplicaciones técnicas, administrativas y científicas. Eso sí “evitando el peligroso aumento de la autoridad política en el Poder Ejecutivo”. (Araya P. 1975: 11. Citado por Pérez, M.y Trejos, M. 1990:55).
El tránsito de la centralización del poder propio de los años 40, a la descentralización, se estudia en varias obras. Entre 1821 y 1950 se crearon 110 entidades públicas, pero entre 1950 y 1980 surgieron 216. (Castro V. C. 1995:15). De ellas, 28 entre 1949 y 1962 con objetivos explícitos de satisfacción de necesidades sociales y consenso político. (Carcedo, A. 1984: 161). Según la Contraloría de la República, entre 1960 y 1980 el número de empresas públicas e instituciones pasó de 49 a 87, y el de ministerios de 13 a 15. (Pérez y Trejos. 1990:56)
Algunas instituciones se crearon para facilitar la generalización de las relaciones mercantiles y la nueva acumulación de capital. Por ejemplo la nacionalización bancaria, la producción y distribución de electricidad y telefonía, el ordenamiento en el abastecimiento y consumo de agua, el abaratamiento del crédito, el fomento de las cooperativas, el mejoramiento de caminos, carreteras, ferrocarriles y puertos, reforestación de las cuencas acuíferas, el impulso a la apropiación y parcelación de la tierra y el debilitamiento de los intermediarios en el comercio de granos básicos y producción agrícola. En 1949 existían 40 expendios del Consejo Nacional de Producción (CNP) y la cifra subió a 115 en 1972. (Valverde R., J. 1993:54).
Otras, para atender la reproducción de la fuerza de trabajo, el progreso en los modos de vida urbano y algunas expectativas de los sectores medios. Esas funciones se asignaron a la ampliación del sistema educativo, el aprendizaje y calificación de los trabajadores y obreros, la creación de sedes regionales universitarias, becas, atención a la enfermedad y la salud, asistencia a la pobreza urbana, vivienda, urbanización y ejecución de una política general de alza de salarios. (Pérez y Trejos. 1990: 59-61)
Se crearon además instituciones para fomentar la reproducción de símbolos, valores e ideas elaboradas acerca del progreso burgués capitalista y de la identidad cultural nacional. Además del apoyo al sistema educativo general, se oficializó el catolicismo como credo religioso y se definieron los compromisos históricos entre Iglesia y Estado. La Constitución amplió la cobertura de la ciudadanía y los gobiernos propiciaron la integración social de las mujeres, juventudes, indígenas, afroamericanos y grupos étnicos. Adicional a las libertades de prensa, autonomía y expansión de la enseñanza universitaria, el Ministerio de Cultura devino ente oficial contralor de la producción artística, literaria, musical, deportiva y estética del país.
Sin embargo, el ajuste de las relaciones de poder no fue lineal, exento de contradicciones, conflictos y negociaciones con los gobiernos de los Estados Unidos, las fracciones burguesas, los campesinos, sectores medios y la clase obrera agrícola y manufacturera.
Hacia 1970 el PLN, “con un poder político más consolidado promovió leyes para ejercer, como gobierno, un mayor control del Estado, fortaleciendo al Poder Ejecutivo frente a las instituciones autónomas y generando un nuevo proceso de centralización del poder. En 1968 se limitó la autonomía de las instituciones al campo administrativo, más que de gobierno. En 1970 se aprobó la Ley 4-3 a favor de la mayor presencia en ellas, del PLN. En 1974 se facultó al Presidente para nombrar a los Presidentes Ejecutivos de las autónomas, y el mismo año, la Ley de Planificación Nacional No. 5525 del 2 de mayo, aumentó la injerencia de OFIPLAN –oficina dependiente del Poder Ejecutivo creada en 1963- en programas de inversión y crédito de las instituciones. En 1978, la Ley General de Administración Pública facultó al Consejo de Gobierno a remover a los directivos de instituciones que no siguieran las directrices del Poder Ejecutivo. (Pérez y Trejos. 1990-:57-58; Esquivel y Muñoz. 1984:167; Castro V. 1995: 12-15).
En palabras de un historiador: “La descentralización administrativa no fue tanto un proceso para lograr la “ley de pesos y contrapesos”, como sí el interés de los nuevos sectores ascendentes de pelearle el poder político y económico al viejo bloque de poder que se opuso en la Asamblea Constituyente a descentralizar las funciones del Poder Ejecutivo. Fue un proceso de lucha política y el deseo de ocupar puestos claves en la administración pública para desarrollar un nuevo Estado, el que determinó al final el esquema de descentralización y la creación de instituciones después de 1948”. (Murillo V. 1986: 283). Pero surgió una nueva concentración de poder que se “enmascaró” con la figura de “desconcentración geográfica”. En ésta se comprometieron los gobiernos de los partidos Liberación y la oposición republicana, entre 1966 a 1979, mediante la aprobación de sucesivas leyes de división regional del quehacer político institucional. (Pérez y Trejos. 1990:61).
En síntesis, “No se trataba de enfrentar dos fracciones del capital –agro versus industria- sino de fortalecer y diversificar el capital agroexportador y para el mercado interno, a fin de que generara un amplio excedente que se utilizaría como fuente financiera de las nuevas actividades productivas del naciente empresariado, de la misma oligarquía cafetalera y del capital transnacional”. (Esquivel y Muñoz. 1984:186). El crecimiento del Estado tuvo relevancia a partir de 1950-1960, mostró su fortaleza entre 1970-1974, a pesar de la crisis del Mercado Común a raíz de la “Guerra del Fútbol”, el alza mundial de los precios de hidrocarburos en 1971 y la depresión de 1973-1975. En consecuencia, fue cambiando su carácter, desde la creación de RECOPE en 1963, su consolidación en 1977, y su inserción en la estrategia de “Estado Empresario” en torno a la corporación estatal CODESA, definida y puesta en práctica por Daniel Oduber (1974-1978).
La transición de la economía agraria exportadora a la “industrialización por sustitución de importaciones” y del Estado liberal al Estado desarrollista, generó transformaciones sociales de diferente densidad en los campos, ciudades y regiones. Los más profundos fueron: la proletarización de los campesinos y pequeños agricultores, el crecimiento del proletariado industrial y agrícola, el aumento acentuado de los sectores medios. El desarrollismo como proceso histórico burgués con preeminencia política de la clase empresarial y el control imperialista sobre Centroamérica y el Caribe, fue visto “como suyo” por las clases medias y otros segmentos de población de la meseta y la periferia del Valle Central. Fue un cambio que sustentó el nuevo carácter de las luchas sociales y del sindicalismo, en particular, de los trabajadores del Estado.
Abundan estudios sobre el empleo en el sector público. En 1950 trabajaban con el Estado 17.234 personas. (Esquivel y Muñoz.1980:186). Entre 1955 y 1975 las instituciones públicas generaron 21.752 puestos nuevos: Gobierno Central 137 (0.63%), entidades descentralizadas 21.615 (99.37%). El aumento del empleo total fue 23.195 en el gobierno central y en el descentralizado, de 32.845, para totalizar 56.040 puestos. El gobierno central pasó de 22.093 empleados en 1955 a 45.288 en 1975. En el descentralizado, de 2.780 en 1955 a 35.625; y el total de trabajadores públicos fue 24.873 en 1955, 81.913 en 1975 y 147.404 en diciembre de 1981. En suma, el incremento total entre 1955 y 1982 fue 122.531 puestos equivalente a un crecimiento de 492.6%. (Murillo V., 1986: 304-305).
La cifra de profesionales dependientes subió de 3.1% en 1950 a 8.1% en 1980. (Castro, V. 1995: 19). Ese número varió: en 1965 el sector de técnicos, profesionales y personal capacitado representaba el 35% del empleo en el sector público y en 1980 el 50%. Hasta fines del 70 eran mejor pagados que en las empresas privadas. (Pérez y Trejos. 1990:60). Los oficinistas, vendedores y similares aumentaron del 6.8% de la PEA en 1950 al 13.3% en 1980, debido al crecimiento los sectores terciarios y secundarios, los cuales en conjunto aumentaron del 15.8% de la PEA en 1950 a un 30.1% en 1980. El dato avala el aumento de las llamadas clases medias.
El aumento del número de empleados públicos facilitó otros objetivos políticos de beneficio común para los trabajadores y el Estado. Se abrieron fuentes al trabajo asalariado calificado o sin preparación; se reforzó el clientelismo electoral y la movilidad social. Las Autónomas atendieron las demandas populares y el Poder Ejecutivo dejó de intervenir directamente, sorteando así las presiones y las críticas. Los sectores populares definieron sus relaciones con las instituciones públicas. Directivos, funcionarios altos y empleados medios actuaron como intermediarios entre partidos políticos, gobernantes y gobernados. Los poderes centrales se concentraron en los fines del Estado, combinando la satisfacción parcial de los reclamos ciudadanos con la represión, la desarticulación y la cooptación de las organizaciones políticas disidentes. Dieron preferencia a las demandas de las Municipalidades, Cooperativas y Asociaciones de Desarrollo Domunal, constriñendo la influencia de los sindicatos y de otras fuerzas sociales en movimiento. (Pérez y Trejos. 1990:59-61; Esquivel y Muñoz. 1984: 180-181).
Después de la Guerra Civil, la Junta de Gobierno ilegalizó la Confederación de Trabajadores de Costa Rica (CTCR) y desaparecieron 10 sindicatos ubicados en Municipalidades, Muelles y Aduanas, Enfermería y Auxiliares Médicos, Fomento y Obras Públicas. Los empleados retomaron la organización mediante asociaciones de apoyo mutuo, ahorro y recreación. El sindicalismo despegó en la década 50-60 alentado desde 1945 por la Confederación de Trabajadores “Rerum Novarum” (CTRN). Los sindicatos de izquierda, ligados al Partido Vanguardia Popular pese e su funcionamiento en parte clandestino, logró reorganizarse en agosto de 1953 en la Confederación General de Trabajadores Costarricenses (CGTC).
El 30 de mayo de 1953, la Ley No. 1581 creó el régimen de Servicio Civil. La norma no cubrió a funcionarios de confianza, el personal del servicio policial y de seguridad de Estado, los puestos de elección popular y el personal docente interino. Estableció la posibilidad de nombramientos sin oposición; un período de prueba de tres meses; definió un régimen de permutas y promociones según calidad y preparación profesional. Estableció prerrogativas para funcionarios del Poder Ejecutivo, parámetros salariales, creó la Caja de Ahorros y Préstamos de los Empleados Públicos y fijó las condiciones de sanciones y despidos. En otro orden, prohibió la propaganda político partidista a los funcionarios y trabajadores (www.tse.go.cr)
La instauración del nuevo proceso de acumulación capitalista a diferencia de la estrategia de salarios crecientes del Estado, permitió que los empresarios e industriales presionaran hacia una baja del salario real mediante la contención de los sueldos nominales y la elevación de los precios o inflación. El índice de precios para consumidores de ingresos medio y bajo del AMSJ muestra un aumento del 11.7% en 1973, 26.3% en 1974 y 24.76% en 1975. En contraste, en el lapso 70-72 aumentó a un promedio anual del 4.4% y en los años 60, el 1.9%. El resultado fue un descenso en el salario real del 4.3% promedio anual entre el 73 y 1975. Se recuperó entre 1976-77 por la bonanza cafetalera, la disminución de las importaciones y el aumento en la capacidad de lucha y negociación de los sindicatos de empleadospúblicos”. (Esquivel y Muñoz. 1984: 223-226).
En 1975 el promedio mensual de salarios en el sector público era ¢ 1.672.98 y en el privado ¢ 961.40. El ingreso por habitante creció de $ 350 en los años 50 a $ 437 en 1960, $ 805 en 1970 y tuvo su nivel más alto de $1.1910, en 1980. Hasta el 1 de abril de ese año hubo negociaciones anuales de salarios, pero el alza de los precios y el deterioro del salario real justificaron que el gobierno de Rodrigo Carazo aprobara dos revisiones anuales, (Cardoso, R., 1990: 29-32) en momentos que se avizoraba una crisis de hegemonía ante el auge de movimientos revolucionarios en Nicaragua, el Salvador y Guatemala.
En segundo lugar, la evolución del número de organizaciones tuvo el siguiente comportamiento. Entre 1950 y 1957 se crearon 25 sindicatos que fueron la base del Sindicato de Empleados Públicos, constituido el 19 de agosto de 1958 y presidido por Rafael A. Chinchilla Fallas, padre de la actual Presidenta de la República. El 12 de setiembre de 1961, ese organismo se convirtió en Asociación Nacional de Empleados Públicos (ANEP) presidida por Jorge Barquero Quirós. http://anep.or.cr/abc-sindical-2 La política salarial del gobierno, favorable a estos trabajadores, facilitó su interlocución. Entre 1953 y 1956, a raíz de la aprobación del aguinaldo sólo para los empleados del Poder Ejecutivo, otros trabajadores se movilizaron y lograron que se generalizara.
Los trabajadores de la educación también se reorganizaron luego de la Guerra Civil, pues la ANDE había sido creada el 24 de octubre de 1942 y fue reconocida por la Ley No. 254 del 28 de agosto de 1943. La nueva ANDE se inscribió el 28 de octubre de 1952. En 1957 tenía 6.000 afiliados de los 8.000 maestros y profesores activos. Dos años antes sufrió una escisión, como resultado de la huelga por alza de salarios que fue que rechazó el gobierno de Figueres. De ahí que un grupo de profesores se separó y creó la Asociación de Profesores de Segunda Enseñanza (APSE) el 15 de julio de 1955, presidida por Bernardo Alfaro Sagot. http://www.apse.or.cr/webapse/01historia.htm.
El SEC se formó en 1969 en representación de los educadores no titulados e interinos de las zonas rurales. Es el único sindicato. Al principio se afilió a la Confederación de Obreros y Campesinos Cristianos (COCC) luego a la Confederación Auténtica de Trabajadores Democrática (CATD), muy cercana al PLN, y afiliada a la ORIT. En los años 70 tomaron forma las primeras instancias unitarias. En 1978 en el Frente Magisterial integrado por SEC, APSE, ANDE y ADEM. En la Municipalidad de San José se crearon por esos años el Sindicato Municipal, el Sindicato Independiente de la Municipalidad de San José y la Unión Nacional de Empleados Municipales.
El número de sindicatos, federaciones y confederaciones tuvo en el período 1950-1980 un notable aumento.
“En la actualidad (1968) existen 210 sindicatos inscritos y activos en las diferentes centrales: CCTD, CGTC, Federación Regional Obrera del Pacífico, ANEP con 2.300 afiliados y la Unión de Empleados Hospitalarios y Afines con más de 1.700”. (Arias S. 1971: 68). En 1968 se formó el Frente Nacional de Servidores Públicos integrado por 17 organismos de profesionales y sindicatos para defender derechos adquiridos en los diferentes regímenes de pensiones. En 1971 la Unión de Taxistas Costarricenses se retiró de la CCRN y formaron la Confederación Auténtica de Trabajadores Democráticos (CATD) integrada por la Federación de Trabajadores de la Educación (FETEC), Federación Auténtica de Trabajadores de la Salud (FATS) y la Federación Nacional Campesina (FENAC). En 1975 varias organizaciones formaron la Federación Nacional de Trabajadores Públicos (FENATRAP) y en el 77 otro sector del sistema hospitalario creó la Federación Costarricense de Trabajadores de la Salud (FECTSALUD).
A mediados de 1960 resurgió el sindicalismo “socialcristiano”. En 1962 se formó el Frente de Obreros y Campesinos Cristianos (FOCC) y en los estatutos de mayo de 1964 se definen como a-partidistas y a-confesionales. Se afiliaron a la CLACC, Confederación Latinoamericana de Sindicatos Cristianos. En 1966 incorporaron a las Juventudes Obreras Católicas (JOC), en funciones desde 1938; pero en 1972 desistieron de los calificativos “cristianos” y “católicos” y se denominaron Central de Trabajadores Costarricenses CTC; presidida por Alsimiro Herrera y se afiliaron a la Confederación de Trabajadores de Centro América (CCAT) y a la Confederación Mundial de Trabajadores (CMT). (Donato y Rojas 1986:7-8)
Entre 1963 y 1976 el sector sindical en los servicios estatales tuvo el mayor crecimiento: En 1963 existían 40 sindicatos con 5.082 afiliados y crecieron a 144 en 1976 con 31.263 afiliados. Hacia 1984 la FENATRAP agrupaba al 30% del total de sindicatos del país, después de la CGT, que afiliaba el 27% de los sindicatos del sector público. (Rojas, B. 1985:279). Según Estrella Díaz y Natacha Molina en 1976 había cuatro confederaciones: CCTD, CGTC, CTC y CATD. Además, LA FENTRAP Federación Nacional de Trabajadores Públicos.
A la CGT pertenecían el 27% de sindicatos y el 34% de afiliados. La CCTD el 28.4% de sindicatos y el 28% de afiliados. FENATRAP el 10% de sindicatos pero el 30% de afiliados. Durante los años 77-79 decayó el crecimiento de sindicatos en coincidencia con el descenso en la inflación y la mejoría de los salarios reales. Entre 1973 y 1975 la inflación anual promedio fue de 22.1% y entre el 80 y 82, del 56.2%. Contrario a otros años, entre el 80 y 83 el 62% de los sindicatos constituidos no se afilió a confederaciones. (Donato y Rojas 1986: 33-38)
En tercer lugar, tomó fisonomía el conflicto laboral. Entre 1950 y 1960 se suscitaron al menos 10 conflictos administrativos que trascendieron a la prensa. Afectaron a trabajadores de las empresas hidroeléctricas, ferrocarriles y muelles, sistema bancario, sector hospitalario, Universidad de Costa Rica y el magisterio. En la década posterior, el semanario Libertad informó con algún detalle de 31 situaciones de protesta laboral incluyendo 4 huelgas, 2 convenciones colectivas, 4 conflictos económico-sociales y conatos de huelga. Se presentaron en Obras Públicas, Educación, CCSS, Municipalidades y ferrocarriles, instancias del gobierno central. De modo que todavía las instituciones autónomas no eran focos de conflicto. (Libertad. 1963-1973).
Entre 1960 y 1968 hubo 15 huelgas: 5 de trabajadores de la salud, 1 de maestros, 3 de obreros portuarios. (Donato y Rojas. 1986:171). La beligerancia de los trabajadores del Estado aumentó en los años 70. Sólo entre febrero de 1972 y octubre de 1976 el Ministerio de Trabajo registró 39 huelgas de empleados públicos, distribuidas así: 3 en el sistema bancario, 4 en telégrafos y correos, 11 en la CCSS y Junta de Protección Social, 3 en el gobierno central, 3 en la UCR, 4 en JAPDEVA, 3 en el ICE, 3 en INFCOP, 2 en RECOPE, 1 en el INS 1 en el ITCO y 1 en el CNP. (MTPS. Oficina de Organizaciones Laborales. Mimeógrafo. San José. 1980) Entre 1972 y 1983 los trabajadores públicos declararon el 32.5% de 182 huelgas de esos años. (Donato y Rojas 1986: 53) Según la Ministra Estela Quesada, “de 1972 a agosto de 1978 se declararon 224 huelgas, el 8% por sindicatos de dirección comunista, el 10% por sindicatos democráticos y el 5% por sindicatos independientes. (Rojas B. 1985: 280)
Otro rasgo remite a la desunión sindical. Entre 1960 y 1969 se intentó configurar la unidad sindical a raíz del Congreso de la CGTC de 1965. Al año siguiente las Confederaciones participaron juntas en una marcha en demanda de la ley de fuero sindical. La iniciativa se retomó en 1969 y el Primero de Mayo fue un acto unitario, hasta 1973. Con ocasión de un conflicto de los operarios de telecomunicaciones del ICE, se formó el Comité de Unidad Sindical CUS el cual adquirió carácter de órgano unitario de las confederaciones. El CUS se extinguió a mediados de 1978. En los años 79 y 80 hubo otras experiencias de trabajo sindical unitarias, hasta la formación en 1980 de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) y del Frente Democrático de los Trabajadores. (Donato y Rojas 1987: 12-13)
IV. LAS INFLUENCIAS POLÍTICAS NACIONALES E INTERNACIONALES
Existen diversas relaciones entre estos cambios sindicales internos y aquellos que son generados por la evolución de los partidos políticos y por los controles que el imperialismo norteamericano estableció desde 1945 en el campo sindical internacional.
La crisis de hegemonía liberal de los años 30-45, estimulada por el surgimiento del nazismo y el fascismo, tuvo que resistir también el ascenso del reformismo capitalista, del socialismo “cristianismo”, la social democracia, el socialismo marxista-stalinista y el socialismo trotskista. Por otro lado, como resultado de la creación de la OIT en 1919, el Estado acogió al final de los años 40 varias normas internacionales de derecho laboral mediante la OIT. Entre ellas el Convenio No. 87 sobre la libertad sindical y la protección del derecho a la sindicación; el Convenio No. 98 que excluyó a los funcionarios públicos del derecho a la negociación colectiva, y el Convenio No. 151de junio de 1978 sobre la protección del derecho de organización y empleo en la administración pública. ( http://www.nuso.org/upload/articulos/1139_1.pdf
Hasta el fin de la Segunda Guerra las relaciones internacionales de tipo sindical fueron débiles. Entre 1936-1946 nació y se desarrolló la Confederación de Trabajadores de América Latina, CTAL, única experiencia unidad laboral latinoamericana, la cual fracasó en 1947 por los efectos de la Guerra Fría. En adelante se extendió la presencia de otras centrales internacionales como la CIOSL-ORIT, la CMT-CLAT, la FSM y la CPUSTAL con definiciones ideológicas diversas: de tipo liberal, comunistas, socialdemócratas, trotskistas y socialcristianas -las tres primeras desde 1920.
En los primeros años del 50 el gobierno de Estados Unidos, la CIA y la American Federation of Labour (AFL), fundada en 1882, elaboraron planes conjuntos para eliminar o inhabilitar la influencia de los comunistas en las centrales sindicales de Europa, Asia, África y América Latina.En 1955 se fusionaron la AFL y la CIO para formar una alianza sindical anticomunista liderada por George Many hasta 1979, la cual ejecutó la estrategia intervencionista norteamericana. En América Latina su aliada fue la ORIT. La AFL y la CIA, por su parte, fundaron centros para reclutar sindicatos y asociaciones disidentes del bloque comunista-stalinista. Esas injerencias y espionaje sindical se reorganizaron en el gobierno Kennedy a través de la recién creada USA-AID. En 1960 crearon el Instituto para el Desarrollo del Sindicalismo Libre en América Latina, como complemento de los planes de la Alianza para el Progreso.
Hostigar a la CTAL, fundada en 1938, fue el primer blanco del Departamento de Estado, hasta lograr su desaparición en 1964. Luego se organizó el intervencionismo de EEUU en Centroamérica a partir del golpe militar contra el gobierno progresista de Jacobo Arbenz, en 1954. Otra experiencia pionera fue administrar el Instituto de Investigaciones Laborales Internacionales, con sede en Nueva York. Bajo su tutela se impulsó la capacitación de líderes políticos y sindicales a través del Instituto de Educación Política, con sede en Costa Rica, dirigido por José Figueres y su ministro de trabajo. El Instituto se convirtió después en el Centro de Estudios Democráticos de América Latina, CEDAL.
La estrategia antisindical contó con el consentimiento y colaboración de empresarios norteamericanos, entre ellas de la Fundación Rockefeller y las corporaciones transnacionales ITT, Kennecott, Coca Cola, IBM, Pfizer, Anaconda, UFCo., Standard Oil, Shell Petroleum, Pan American World Airways, W. Grace and Co; United Corporation, entonces la mayores titulares de grandes inversiones en América Latina. La filosofía de esa cruzada sindical anticomunista era la siguiente: “Todos los problemas de los trabajadores serán resueltos por un sistema de libre empresa, de cooperación de clases y de negociación colectiva; así como por la colaboración con los patronos y el gobierno en la lucha anticomunista”, tal como la sintetisa el analista William Blum. http://webiigg.sociales.uba.ar/conflictosocial/revista/02/004_bozza.pdf (Morris, G. 1967: 84-92)
En Costa Rica, las confederaciones la CTCR creada en 1943 se vinculó por corto tiempo a la CTAL y a la FSM. La CCTRN, fundada en 1945, primero se adhirió a la iglesia católica pero tuvo escisiones en 1950 y 1966 derivadas de sus nexos tanto con la Iglesia como con el PLN. En 1966 se propuso desligarse de ambas tutelas y recuperar la autonomía. La Carta Ideológica definió sus fines en torno a la promoción del bienestar de la clase trabajadora dentro del sistema democrático y la concepción social demócrata. Con el nombre de CCTD se ligó a la ORIT, la CIOSL y el Instituto Americano para el Desarrollo del Sindicalismo Libre (IADSL) (Donato y Rojas 1986:6). Fue activa promotora de la capacitación de dirigentes sindicales en la CEDAL.
Por otra parte, en la década 60-70 surgieron las vertientes sindicales influidas por el pensamiento de izquierda que se desarrolló al calor de la Revolución China, la Revolución Cubana y, en menor grado, del socialismo árabe. Ese contexto afectó en primer lugar los vínculos entre sindicalismo y los partidos Liberación Nacional y Vanguardia Popular. Este último se reinsertó legalmente en la organización sindical una vez que se eliminó el párrafo constitucional que lo inhibía de participar en las luchas electorales, en 1975. En una segunda fase, entre el sindicalismo, el Partido Socialista (PS) fundado en 1972, el Frente Popular Costarricense (FPCR) en 1975, el Movimiento Revolucionario del Pueblo (MRP) en 1970, y la Organización Socialista de los Trabajadores (OST). Todas esas organizaciones desarrollaron nexos con las Internacionales socialdemócratas y socialistas marxistas.
En tercer lugar, entre 1949 y 1957 tomó forma el movimiento solidarista. En ese lapso nacieron 40 asociaciones. El 22 de marzo de 1954 se creó la Unión Solidarista Costarricense y en 1956 la Corporación Solidarista, para darle el soporte financiero. Entre 1957 y 1961 superaron en número a los sindicatos; decaen entre 1959 y 1963, año en que el sacerdote Claudio Solano Cerdas al mando de la Escuela Social Juan XXIII y con el apoyo de Asociación de Empresarios Pro Justicia y Paz creada un año antes, asume el proyecto solidarista como parte del objetivo del Obispo de San José, Carlos Humberto Rodríguez de “recristianizar” a la clase obrera. El Partido Unidad (Republicano) con una orientación socialcristiana catapultó al solidarismo como movimiento de los trabajadores y empresarios, a partir del gobierno de Rodrigo Carazo (1979-1983). Blanco G. y O. Navarro. 1984: 27-95)
V. CONSIDERACIONES FINALES
Comparto con las investigadoras Marian Pérez y María Eugenia Trejos: “La unidad de las clases populares debe darse a partir de organismos que, por su ubicación y dimensiones, permitan a dichas clases participar en las decisiones, solidarizarse y crear una voluntad colectiva; ejercer control sobre lo actuado, y desarrollar el nivel de comprensión necesario para plantearse la necesidad de construir su propia hegemonía”. (1990:61)
Las transformaciones de las estructuras de producción y del Estado en Centroamérica; en conexión con el mercado mundial capitalista y la ostentación imperialista de los Estados Unidos, en ancas del aparato militar y de sus monopolios transnacionales, configuró en Costa Rica, desde 1950, un nuevo segmento social. Por razones de extracción social, movilidad ascendente, estabilidad laboral, niveles de consumo y protección en la vida adulta las llamadas clases medias son diferentes a otras clases de la sociedad. Aunque comparten con los trabajadores directos su condición de asalariados.
Desde mediados de 1960 “los empleados públicos” hicieron suyos, en buen grado, los legados de las luchas de las clases inferiores; recrearon las conquistas de derecho laboral y la seguridad social. Con sus organizaciones sindicales se plantaron durante más de 60 años ante las fuerzas del mercado y del poder político que dilapidan las fuerzas sociales productivas. Sus luchas fueron exitosas hasta mediados de 1980 en medio de huelgas, conciliaciones jurídicas, administrativas, nuevas leyes laborales y consensos partidistas.
Pero fueron víctimas, igual que el movimiento obrero, de divisiones internas; de la cooptación cultivada sin tregua por el gran capital, la iglesia y el imperialismo; y de miopía política para hacer de sus sindicatos “los organizadores de la clase obrera”. Sobre todo, una vez que los trabajadores obreros lograron “enviar hombres de su propia clase a los Parlamentos” según se expresaba el empresario industrial y teórico del socialismo, Federico Engels.
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