Por Melchor Benavente
La Asamblea Nacional Constituyente (ANC) de las Provincias Unidas del Centro de América inicio sesiones el 24 de junio de 1823. En diecinueve meses que trabajó dicha Asamblea, formuló 784 actas, 137 decretos, 1.186 órdenes y obviamente su obra principal fue la aprobación de la Constitución de la República Federal de Centroamérica, el 22 de noviembre de 1824.
De un total de cuarenta diputados presentes en la ANC, la mayoría eran representantes de las provincias de Guatemala y El Salvador. Los diputados provinciales y los jefes políticos de la época colonial y después con la anexión a México, permanecieron en sus puestos durante los diecinueve meses de duración de la A.N.C. los gobiernos siguieron los precedentes de las leyes coloniales. En ese sentido, fue una transición bastante ordenada.
Los legisladores utilizaron como borrador el documento llamado Bases de la Constitución Federal, durante los diecinueve meses que duraron los debates que darían lugar a la fundación del Estado nacional Centroamericano, inspirados, supuestamente, en la Constitución de Estados Unidos que en ese momento era un faro de libertad en América, contra las monarquías europeas.
El federalismo en Centroamérica fue adoptado por el enorme temor de los pueblos a la conformación de un Estado centralizado, era más bien el reflejo de las tradiciones de autonomía municipal heredadas de la colonia. Pero, en realidad, la Constitución de 1824 no es una copia de la de Estados Unidos, sino una distorsión o deformación de la misma, como trataremos demostrar, por el excesivo centralismo que incorporó.
1.- La Constitución de 1824
El preámbulo de la Constitución Federal de 1824 sostiene "los principios inalterables de libertad, igualdad, seguridad y propiedad; establecer el orden público, y formar una perfecta federación."
Estos cuatro principios fueron copiados textualmente del arto 2 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano del Año I, emitida el 26 de junio de 1793, (salvo la referencia al orden público y la perfecta federación) durante la fase más exaltada de la revolución francesa, cuando los jacobinos controlaban la Convención Nacional. Esta nueva Declaración de Derechos de 1793, inspirada fuertemente en el pensamiento de Rosseau, fue una repuesta revolucionaria a la moderada Declaración de 1789, que abrió el camino a la Constitución de 1791 en su esfuerzo fracasado por instaurar una monarquía moderada.
Pero la situación de Centroamérica en 1824 era completamente distintita a la Francia de 1793. En Centroamérica fueron las autoridades coloniales las que declararon la independencia, imponiendo una reforma del régimen político, pero en Francia había fracaso la instauración de una monarquía constitucional. Los cuatro principios no reflejaban la realidad política.
El arto 5 de la Constitución de 1824 estableció que el territorio de la nueva Republica era "el mismo que antes comprendía el antiguo reyno de Guatemala, a excepción de la provincia de Chiapas". La Constitución del Estado Federal aceptó como un hecho consumado la primera gran desmembración del territorio de la república, ya que Chiapas y el Soconusco fueron anexados a México cuando las tropas del general Vicente Filísola se retiraron de Centroamérica, al producirse el derrumbe del proyecto imperialista de Agustín de Iturbide.
No obstante, el articulo 6 reconoció que “(…) La provincia de Chiapas se tendrá por Estado de la Federación cuando libremente se una". Pero México siempre impidió por la fuerza de las armas que esto ocurriera
2.- Una forma particular de Federalismo al revés
El “federalismo” nunca fue un principio jurídico, sino una forma particular de Estado, adoptada por primera vez, en la era moderna, en la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica el 17 de septiembre de 1787, aunque ésta entro en vigencia hasta el 1 de enero de 1789.
La adopción de la forma federal del Estado de las Provincias Unidas de Centroamérica fue, probablemente, la única influencia directa de la revolución e independencia de los Estados Unidos sobre países como México y Centroamérica en 1824, aunque hubo otros casos de federalismo en Colombia -que también fracasó-, Argentina y Brasil, que todavía existen como Estados Federales
La Enmienda X de la Constitución de los Estados Unidos, ratificada el 15 de diciembre de 1791, declaraba que "las facultades que esta Constitución no confiere a los Estados Unidos, ni prohíbe a los Estados, quedan reservadas a los Estados respectivos o al pueblo".
No obstante, en Centroamérica nuestros legisladores copiaron el modelo al revés. El artículo 10 de la Constitución de 1824, a pesar que no existan Estados sino provincias, estableció que cada uno de "los Estados que la componen es libre e independiente en su gobierno y administración interior; y les corresponde todo el poder que por la Constitución no estuviere conferido a las autoridades federales". Aparentemente, se retoma la esencia de la Constitución federal, respetando el "derecho de los Estados".
Esta forma de organización estatal de la República Federal de Centroamérica, otorgaba a los Estados miembros, por la vía de la exclusión, la suficiente dosis de poder o autoridad que no le habían sido conferidas a las autoridades federales. Esta fue una fatal deformación del federalismo norteamericano, que se pretendió copiar.
Se invirtieron las prioridades. Mientras los legisladores constituyentes de Estados Unidos tomaron como punto de partida al Estado federal, establecieron prohibiciones y hasta después establecieron las facultades de los Estados, nuestros legisladores en 1824 tomaron como punto de partida los derechos de los Estados miembros. No obstante, como veremos más adelante, este postulado pletórico de buenas intenciones no contribuyó al sostenimiento del Estado federal.
3.- Igual que la colonia: un Estado confesional
El artículo 11 de la Constitución de 1824 fue una copia resumida del artículo 12 del texto de Cádiz, ya que confería al Estado federal un carácter confesional, al declarar que "su religión es: la católica, apostólica y romana, con exclusión del ejercicio público de cualquiera otra". La independencia sepultó para siempre la forma de gobierno monárquico, pero dejó intacta uno de sus pilares fundamentales: la confusión del Estado y la Iglesia Católica. En ese sentido, los liberales centroamericanos quedaron muy atrás de los liberales franceses que en 1793 que no solo proclamaron la separación del Estado y la Iglesia, sino que además confiscaron muchos bienes de ésta y ahorcaron o cortaron la cabeza de muchos curas, monjas y cardenales.
Incluso, una prueba de que la Constitución de 1824 no está inspirada realmente en la Constitución de los Estados Unidos, es que el carácter confesional de la república Federal de Centroamérica, copiado del texto de Cádiz, fue una absoluta negación de las tradiciones anglosajonas de libertad religiosa consagradas en el artículo 16 de la Declaración de Virginia, que afirmaba que "todos los hombres tienen el mismo derecho al ejercicio libre de la religión de acuerdo a los dictados de sus conciencia", y en la enmienda I de la Constitución de 1787, votada el 15 de Diciembre de 1791, la que literalmente dice que "el congreso no aprobará ninguna ley por la cual se establezca oficialmente una religión o se prohíba el ejercicio de alguna". La separación entre la religión y el Estado era un asunto clave para la sobrevivencia del federalismo. Así quedó demostrado por la experiencia negativa de Centroamérica.
4.- La abolición de la esclavitud
El artículo 13 de la Constitución de 1824, estipulaba que "todo hombre es libre en la República. No puede ser esclavo el que se acoja a sus leyes, ni ciudadano el que trafique en esclavos". A diferencia de la definición del principio de libertad, incluida en el arto 1 de la Declaración de Virginia de 1776, en el arto 1 de la Declaración de 1789, en el arto 6 de la Declaración de 1793 y en el arto 2 de la Declaración de 1795, los legisladores centroamericanos definieron la libertad en función de la permanencia en el territorio y no como algo natural e intrínseco al ser humano.
A pesar de la incongruencia de este principio centroamericano de libertad, esa definición constituyó una ruptura total con el texto de Cádiz que había legalizado por la vía de la omisión y en los hechos la esclavitud de los negros. Este postulado fue destrozado en mayo de 1825, escasamente un año después de la promulgación de la Constitución Federal, cuando un grupo de aproximadamente 100 esclavos negros se escaparon de Belice y solicitaron asilo en Guatemala.
Conforme el artículo 13 de la Constitución de 1824, los esclavos debieron recobrar su condición de hombres libres al pisar territorio Centroamericano. Sin embargo, las autoridades inglesas presionaron al Presidente José Manuel Arce y éste, a pesar de la oposición vacilante del Congreso y el Senado sobre si debían indemnizar a los ingleses, ordenó que la mayoría de los esclavos fueran devueltos a sus antiguo dueños. Esta fue la primera gran violación al principio de libertad y un mal augurio para el futuro de la república Federal.
5.- Ciudadanía ligada al sexo y a los bienes materiales
Conforme el arto 14 de la Constitución de 1824, eran "ciudadanos todos los habitantes de la República naturales de país, o naturalizados en él que fueren casados, o mayores de diez y ocho años, siempre que ejerzan alguna profesión útil o tengan medios conocidos de subsistencia".
El nuevo concepto de ciudadanía incorporado en la Constitución de 1824, en realidad era el mismo viejo concepto de ciudadanía contenido en la Constitución de Cádiz: ciudadano es el varón mayor de 18 años, que tiene profesión o bienes propios, o medios para su subsistencia. Con esta definición que liga la ciudadanía al sexo masculino y a la propiedad, quedaban excluidos de la ciudadanía la mayoría de la población de origen indígena. Debemos recalcar que en la Constitución de 1824 no hay una sola mención sobre la población aborigen o indígena, una gravísima omisión de los liberales de la época.
Para 1820 la población de Centroamérica, era la siguiente: Guatemala tenía 595,000 habitantes, El Salvador 248,000 habitantes, Nicaragua 186,000 habitantes, Honduras 135,000 habitantes y Costa Rica Rica era el menos poblado con 63,000 habitantes. Pero los historiadores nunca indican si estas cifras incluían a la población indígena.
Es importante señalar la diferencia sustancial que hubo entre el ciudadano de los Estados Unidos y el de Centroamérica. El primero era un colono libre, pequeño o gran propietario, que arrastraba consigo la larga tradición de lucha por la libertad, iniciada siglos atrás por el parlamento inglés contra la monarquía absoluta. Los 13 Estados firmantes de la declaración de Virginia constituían, en relación a la época, una sociedad bastante igualitaria en derechos, probablemente por ello la Constitución de los Estados Unidos no contiene una definición de ciudadano. Las únicas personas que no tenían derechos eran los indios y los negros. Al momento de la promulgación de la Constitución en 1787, ya existía la esclavitud de los negros en esos territorios. Existía, pues, igualdad solamente para las personas blancas de origen europeo.
En cambio, en Centroamérica existía una sociedad con profundas desigualdades en su estructura de clases. La economía descansaba fundamentalmente en el trabajo servil de los indios y en la esclavitud de los negros. Una minoría de "criollos", descendientes directos de españoles, eran los únicos que podían ejercer sus derechos como ciudadanos, tanto bajo la Constitución de Cádiz como bajo la Constitución de 1824. De esta manera, al introducir el concepto de ciudadano ligado al dominio de bienes, copiado de la Constitución de Cádiz, se restringieron enormemente los derechos civiles y políticos de la mayoría de los habitantes indios, mestizos o negros, que no reunían esos requisitos, y con ello se limitaba la participación popular contemplada en el artículo 8 de la Constitución de 1824.
6.- Ciudadanía centroamericana
Conforme el artículo 19 de la Constitución de 1824, una vez conquistado el statu de ciudadano, por ser natural o naturalizado, todos "los ciudadanos de un Estado tienen expedito el ejercicio de la ciudadanía en cualquier otro de la Federación", lo que contribuía a garantizar la igualdad de derechos de los ciudadanos ante la ley. La anterior definición fue copiada del artículo IV, sección 2, de la Constitución de los Estados Unidos, que establecía que "los ciudadanos de cada Estado disfrutarían de todos los privilegios y garantías de que gozan los ciudadanos de otros Estado".
7.- Sistema electoral, basado en el voto censitario
El sistema de elección de la Constitución de 1824 era exactamente igual al de la Constitución de Cádiz, cambiaron únicamente las denominaciones. La sección I, 2, 3 y 4 del Título III de la Constitución de 1824 conservó la misma estructura del sistema electoral indirecto, en base al sufragio censatario de los ciudadanos, inaugurado en España bajo la Constitución de Bayona.
El trasplante de este sistema utilizado en España, un Estado monárquico muy centralizado, aunque con ricas tradiciones de autonomía municipal, provocó grandes desajustes en el Estado Federal Centroamericano. En los Estados unitarios el voto de los ciudadanos era igual, en cambio en el Estado federal no podía serlo porque debía existir un equilibrio entre los Estados más poblados, como fueron el caso de Guatemala y El Salvador y los menos poblados, como fueron los casos de Honduras, Nicaragua y Costa Rica.
En Estados Unidos ese equilibrio entre Estados grandes y pequeños se logró mediante los "censos" que asignaba el número de habitantes que escogería a los representantes de cada Estado ante el Congreso de Estados Unidos. No hubo, pues, en Estados Unidos un voto igual, proporcional a la población, sino asignaciones o cuotas de representantes por cada Estado.
El artículo 1, sección 2 de la Constitución de Estados Unidos, estableció que “El censo efectivo se levantará a los tres años contados a partir de la primera asamblea del Congreso de los Estados unidos y en lo sucesivo cada diez años en la forma en qué éste lo dispusiere por ley. No habrá más de un representante por cada treinta mil habitantes pero cada estado tendrá por lo menos un Representante y hasta que se realice el censo el Estado de nueva Hampshire tendrá derecho a elegir tres representantes, Massachusetts, ocho; Rhode Island y las plantaciones de Providence, uno; uno; Connecticut, cinco; Nueva York, seis; Nueva Jersey, cuatro Pensilvania, ocho; Delaware, uno Maryland, seis; Virginia, diez; Carolina del Norte, cinco, Carolina del sur, cinco y Georgia, tres Cuando haya vacantes en la Representación de cualquier Estado, la Autoridad Ejecutiva del mismo ordenará la celebración de elecciones para cubrirlas”.
Con esta disposición, la Constitución de Estados Unidos estableció un equilibrio y protección para los Estados más pobres o pequeños, algo que no ocurrió con la Constitución Federal de 1824. El resultado de no apreciar ese detalle fue catastrófico, porque la representación proporcional, con base en la población de ciudadanos, condujo a la hegemonía de Guatemala, disputada por El Salvador, y al resentimiento y posterior rebelión de los otros Estados
8.- Regulación de las elecciones por el Estado Federal
Ya hemos analizado como el concepto de ciudadanía basado en el sexo y los bienes materiales, dejo por fuera de la actividad política a la mayoría de la población indígena. Pero la intervención del Estado Federal en los procesos electorales fue otra distorsión del modelo norteamericano
La Constitución de Estados Unidos priorizó los "derechos de los Estados", independientemente de su población, riqueza o tamaño, por encima, incluso, del mismo Estado federal. Incluso, la conformación y consolidación del Estado federal en Estados Unidos fue un proceso bastante complejo, en el que intervinieron muchos factores y que además tuvo diversas etapas.
La primera ocurrió el 14 de noviembre de 1777 cuando las 13 Colonias, convertidas en Estados recién independizados de Inglaterra el año anterior, firmaron el Tratado de la Confederación o "Liga de Amistad" cuyo órgano más importante fue el Congreso formado por una delegación igualitaria -dos a siete miembros cada uno- pero que al final se resumía en un solo voto por Estado. La segunda etapa se produjo después de amplio y largo debate político. En 1787 se constituyeron los Estados Unidos como Estado Federal aunque su Constitución entro en vigencia hasta el 1 de Enero de 1789. La tercera etapa ocurrió al finalizar la guerra de secesión en 1865, que permitió una mayor centralización del Estado federal, tal como lo conocemos en la actualidad.
En cambio, la Constitución de 1824 llevaba desde su inicio una fuerte dosis de centralización de funciones por parte del Estado Federal. Una de ellas era la fiscalización del proceso electoral de los diferentes Estados por parte del Congreso federal. Esta fiscalización operaba en dos fases. En la primera, conforme el artículo 45 de la Constitución de 1824, correspondía al órgano legislativo de cada Estado hacer el escrutinio y remitir "las mismas listas al Congreso, reservándose las que contiene la elección de senadores".
El envío de las listas, exceptuando la de senadores, nos anuncia en la segunda fase una supervisión del resultado electoral por parte del órgano legislativo federal, lo que contradice el principio de igualdad y soberanía de los Estados consagrado en la Constitución de 1787. Aunque esta contempla como medida excepcional la intervención del Congreso Federal, la Constitución de 1787 en ningún momento ordena la intervención o supervisión del Congreso federal en los procesos electorales de los diferentes Estados.
En cambio, el artículo 46 de la Constitución de 1824 permitía al Congreso federal "abrir y regular la votación por el número de los electores de distrito, y no por el de las juntas de departamento". Esta "regulación", aunque coincidiese con el acta de las Juntas de Departamento revisadas por los órganos legislativos de cada Estado, implicaba una injerencia sobre el radio de autonomía de los componentes de la Federación. Incluso, al momento de desatarse los conflictos políticos, que inevitablemente surgieron, daba lugar a irregularidades por parte del Congreso.
Inexplicablemente, el arto 47 cuestionaba en el fondo todo el procedimiento electoral anterior, al establecer que "siempre que resulte mayoría absoluta de sufragios la elección está hecha. Si no la hubiere, y algunos ciudadanos reunieren cuarenta o más votos, el Congreso por mayoría absoluta elegirá solo entre ellos. Si esto no se verificare, nombrará entre los que tuvieren de quince votos arriba; y no resultando los suficientes para ninguno de estos dos casos, elegirá entre los que obtengan cualquier número". De una u otra forma, el Congreso volvía a elegir a través de un mecanismo descendente, menoscabando la soberanía popular de los ciudadanos de cada Estado. Esta fue, sin lugar a dudas, una monstruosa distorsión del principio de autonomía de los Estados.
El mismo procedimiento de verificación era aplicado por las Asambleas de los Estados en la elección de senadores, conforme al artículo 48 de la Constitución de 1824. En este caso se trataba de una injerencia directa del órgano legislativo de cada Estado, contra la voluntad de los ciudadanos.
9.- No hubo principio de división de poderes
La Constitución de Estados Unidos no estableció la división de poderes como principio, pero si la consagró al crear un famoso sistema de pesos y contrapesos entre los diferentes órganos y poderes del Estado.
A diferencia del Título 2, capítulo III, de la Constitución de Cádiz que relaciona, aunque no muy claramente, la división y separación de poderes, los legisladores de 1824 no se refirieron directamente a ellos como las bases sobre los cuales se organizaría el Estado federal. Pues bien, nuestros legisladores tampoco establecieron el principio de división de poderes en la Constitución de 1824, pero si montaron un extraño y poco funcional sistema de cruce de funciones entre los poderes y órganos del Estado Federal
Consecuentemente, el artículo 55 de la Constitución de 1824 definió directamente que el "poder legislativo de la Federación reside en un Congreso compuesto de representantes popularmente elegidos, en razón de uno por cada treinta mil habitantes". Esta definición constituye una nueva distorsión de la definición que sobre el poder legislativo contiene la Constitución de los Estados Unidos de 1787.
En Estados Unidos existía un poder legislativo bicameral, donde la Cámara de Representantes se organizaba en base al principio de representación proporcional de los Estados, y el Senado con base al principio de igualdad de los Estados. Ambas cámaras constituyen dos partes indisolubles de una misma institución o poder del Estado, diseñada para equilibrar y aminorar las contradicciones que pudieran surgir entre ambas representaciones. Mientras la primera permite desarrollar las capacidades de cada Estado, la segunda, el senado, pretende igualarlos ante la ley suprema. Es el clásico sistema de "pesos y contrapesos" en el seno mismo del poder legislativo. No eran dos entidades diferentes, sino una sola dividida en dos cámaras.
En cambio, los legisladores de 1824 se negaron a definir al Congreso de la misma manera que la Constitución de los Estados Unidos. No se trataba de hacer una burda copia de la definición, en todo caso, lo más idóneo hubiera sido imitar el contenido de la institución, para crear un mecanismo de balance al interior del poder legislativo federal. Esta diferencia aparentemente formal encerraba un profundo cambio en el contenido y funciones del Congreso.
No fue una casualidad que las atribuciones del Congreso estaban colocadas en el Título IV, y las atribuciones del Senado estaban colocadas en el Título VI. Aparece el Senado como un organismo diferente y al lado del Congreso, no como una parte de la totalidad que debió haber sido el órgano legislativo bicameral.
Además, el principio de igualdad y de proporcionalidad en las contribuciones fiscales de los Estados, fue combinado de manera contradictoria y con una redacción ecléctica, al permitir al Congreso "decretar y designar rentas generales para cubrirlos; y no siendo bastante, señalar el cupo correspondiente a cada Estado según su población y riqueza".- Esta inclusión del principio de proporcionalidad, condujo a un desequilibrio en la organización del Estado federal. En Estados Unidos, al menos en sus inicios, la recaudación de impuestos se basaba en una estricta igualdad de derechos y obligaciones entre los Estados. Cualquier pretensión de proporcionalidad violentaba ese principio de igualdad.
El artículo 1, sección 8, de la Constitución de 1787, en relación a las facultades del Congreso para decretar impuestos, estipulaba que "todos los derechos impuestos y exenciones serán uniformes en toda la nación."
La existencia del Estado Federal implicaba la coexistencia de Estados con desiguales cantidades de población y riqueza. Al incluir el principio de proporcionalidad, los Estados más poblados y con mayor riqueza terminarían siendo el soporte fundamental del sistema federal. En Centroamérica ello significaba la preeminencia de obligaciones fiscales de Guatemala y el Salvador. En cambio, en los Estados Unidos, al menos en el período 1789-1865, hubo un equilibrio en lo referente a las obligaciones fiscales de los Estados.
Fue hasta en el año 1868, recién finalizada la guerra de secesión con la derrota militar de los Estados del Sur, que se aprobó la enmienda decimocuarta, sección 2, la cual estableció la proporcionalidad en el pago de contribuciones y en el número de representantes ante el Congreso. Lo anterior era apenas, en el plano de las atribuciones del Congreso, una manifestación del excesivo centralismo del Estado Federal en Centroamérica.
